摘要：2004年初高致病性禽流感在我国多处爆发，造成巨大损失。对于此类动物疫病，应建立起完善的动物疫情监控体系，“早投入、早发现、早报告、早封锁、早处理”，防患于未然。然而，我国现有体制基本为被动监控，过于依赖基层养殖户的报告，致使农民家庭散养动物疫情得不到有效监控，成为监控体系的漏洞。通过一定财政投入和培训，建立一支有一定水平的专兼职动物疫情巡视员队伍，加强对农民家庭散养动物的巡视、检疫，实行主动监控，能有效杜绝漏洞，更及时的发现、控制疫情，进一步减少疫情带给我们的损失。同时可为农民提供专业技术服务。

关键词：家庭散养；疫情监控；巡视员

当人们尚对去年的非典记忆犹新，今年春季，高致病性禽流感又成为不速之客，亚洲有10多个国家和地区相继出现疫情，损失家禽逾5千万只，越南、泰国还出现了家禽感染人直至死亡的病例。目前，禽流感这种动物疫源疾病暴发流行呈上升态势，对人类的威胁越来越大。

动物疫源疾病是指各种动物携带病原体，通过自然环境传播给人类发生流行的传染性疾病。当前，随着经济社会的发展，犬、猫、鸟和金鱼等宠物越来越多地进入千家万户，各种野味被摆上了餐桌，动物疫源疾病问题日益突出，动物疫源疾病频发，对人类健康和生命安全构成了严重威胁。特别是禽流感，它是由A型流感病毒引起的家禽和野禽的一种从呼吸病到严重性败血症等多种症状的综合病症，已被国务院畜牧兽医行政管理部门规定为“对人畜危害严重、需要采取紧急、严厉的强制预防、控制、扑灭措施的”一类疫病。我国首次发现禽流感是在1984年，因从国外引进观赏鸟而发病。发生禽流感这类人畜共患疫病时，有关畜牧兽医行政管理部门应当与卫生行政部门及有关单位互相通报疫情。畜牧兽医行政管理部门、卫生行政部门及有关单位应当及时采取控制、扑灭措施。

在2003年非典流行过程中，因诊断不明确、未采取有效防护措施而引起大规模医院内传播是早期暴发的主要原因。因此，医疗卫生工作者及社会各界在防治工作中，总结了“早发现、早报告、早隔离、早治疗”作为非典等重大传染性疾病防治工作的基本经验。随着近年来，社会上禽类养殖场越办越多，养殖种类和数量也与日俱增；特别是鸡鸭等动辄饲养成千上万，甚至几十万只；养殖场的禽类群居在一起，容易引起疫病流行；候鸟排泄出的粪便和污物进入河流或四处倾泄，严重污染禽类养殖区域。国际间、省际间及农贸市场等禽类交易市场越来越多，规模越来越大；禽类聚集，频繁接触，卫生条件差，一旦检疫工作出现忽视或疏漏，这类场所很容易成为禽流感爆发的“温床”。由于禽流感具有传播快、亚型多，易变异的特点，因此，对禽流感的防治最重要最关键的问题就是及时发现疫情并报告，以便采取有力措施进行控制。“早投入、早发现、早报告、早封锁、早处理”，防患于未然，成为防控高致病性禽流感的重要经验和原则。

“早发现、早报告”，就要求我们建立起完善的禽流感疫情监控体系。在重大疫病面前，我国政府采取果断有力措施，迅速加强了疫情监控报告体制，有效控制了疫情的进一步蔓延。然而，对于农民家庭散养的禽类，疫情监控报告还存在一些漏洞，有必要加以完善，以防止疫情再次大规模爆发。

一、现有禽类疫情监控体系的漏洞。

我国各级政府高度重视禽流感疫情监控，通过相关法律法规，建立疫情监控报告体系，强化对禽流感的疫情监测和疫情报告制度。《中华人民共和国动物防疫法》第二十条规定：任何单位或者个人发现患有疫病或者疑似疫病的动物，都应当及时向当地动物防疫监督机构报告，动物防疫监督机构应当迅速采取措施，并按照国家有关规定上报。任何单位和个人不得瞒报、谎报、阻碍他人报告动物疫情。新修订的《传染病防治法》还将人感染高致病性禽流感列入乙类传染病并按照甲类传染病管理。《动物疫情报告管理办法》规定：县级动物防疫监督机构和国家测报点确认发现发生一类或者疑似一类动物疫病后，应在24小时之内快报至全国畜牧兽医总站。全国畜牧兽医总站应在12小时内报国务院畜牧兽医行政管理部门。《河北省动物高致病性禽流感应急控制预案（草案）》确立了疫情的报告和确认程序，规定凡怀疑是高致病性禽流感疫情的，动物检疫机构应在1小时内将情况逐级报至河北省动物防疫监督机构，同时报同级人民政府畜牧兽医行政管理部门。

现在批量销售、运输禽类的，都要求有检疫证明。北京市的批发市场、农贸市场、商场、门店等场所，依据《北京市家畜家禽检疫条例》规定，实行禽类定点屠宰管理制度。各种养禽场、市场、生产企业、宰杀场所都实行严格的卫生消毒和疫情检测监控制度，处于畜牧兽医、卫生行政、工商管理、检验检疫等众多行政部门的严格管理中，从大范围上有效监控了疫情。但疫情报告的主体是较为广泛的，不仅包括检疫部门、科研部门、兽医院、动物门诊等方面，还包括基层农村的广大养禽户和大小规模的饲养场等。我国现行的体制决定了动物疫情数据大部分来源于基层第一线，靠乡镇畜牧兽医站收集并整理。一定规模的饲养场，散养家禽的农户，为了自身的利益，瞒报或根本不上报疫情。我们的监控体制对于农民家庭散养的禽类监控不够有力，对农民约束不强。

1． 农民家庭散养禽类出现疫情不报告。

《动物防疫条件审核管理办法》第五条对动物饲养场选址、布局、设计、无害化处理、专职防治人员、隔离和消毒设施、防疫制度等动物防疫条件都作了详细规定，但农民家庭散养的除外！《动物防疫法》规定：饲养、经营动物和生产、经营动物产品的单位和个人，应当依照本法和国家有关规定做好动物疫病的计划免疫、预防工作，并接受动物防疫监督机构的监测、监督。而事实上，农民家庭散养的禽类基本没有进行计划免疫！

今年全国有49个疫区爆发过禽流感。其中，J地区1月28日一养鸭场发现了一例疑似高致病性禽流感疫情（后确诊），死亡1300多只鸭，养鸭场场主迅速报告疫情。当地政府紧急封锁疫区，对该鸭场2050只肉鸭及周围距离3公里内的15个行政村所有禽类全面扑杀、掩埋，作无害化处理；连续21天对所有养殖场实施全面消毒；对周围距离8公里内的受威胁禽类实施全面强制免疫；对全市1000万只禽类注射疫苗；在疫区各主要进出口通道设置了8个检查站；市政府拨出巨额专项资金用于疫情控制，仅购置疫苗就支出100万元。至2月25日，疫情被扑灭，当地政府发布了解除封锁令，对疫区解除了封锁。

笔者在J疫区调查时了解到，事实上，在该疫情被报告之前，早在1月初，该地农民家庭散养的禽类，就经常出现大量死亡，症状和禽流感极为相似。但由于散养，数量少，每户最多十来只，损失不大，农民们都没有报告，也没有请兽医诊治。甚至在部分养禽场里，也曾出现禽类批量死亡现象，因数量不是很大，也没有得到诊治和报告！报告疫情的养鸭场，一是因为损失过于巨大，希望报告后能得到足够补偿；二是因为疫情严重，无法隐瞒，也怕承担法律责任。所以，笔者不排除禽流感疫情在被报告前已在该地区蔓延一定时间的可能性。

即使假设农民散养禽只出现的是禽流感，被农民个人瞒报，依据《动物防疫法》，也只是由动物防疫监督机构给予警告。所以一定程度上纵容了农民散养不报告疫情的现象。

2． 农民擅自处理可能染疫的禽只。

《动物防疫法》规定：染疫动物及其排泄物、染疫动物的产品、病死或者死因不明的动物尸体，必须按照国务院畜牧兽医行政管理部门的有关规定处理，不得随意处置。这保证了疫情被报告后，疫区禽类会被扑杀，受威胁区禽类会被强制免疫。但如前述，J地区在报告疫情前，可能有部分农民散养禽只已染疫，但未经检查、诊治或报告；部分农民由于卫生意识相对较差，为了减少自身损失，将异常死亡禽只直接宰杀供自家食用。还有的农户位于受威胁区，认为接种疫苗后的禽肉毒性更强，为了使自己能食用到可口的禽肉，故意藏匿家养禽只，拒绝接种疫苗。这种擅自处理，极有可能导致疫病传染到人，非常危险！

3． 不法分子为骗取补偿，导致疫情扩大。

《动物防疫法》规定：在封锁期间，禁止染疫和疑似染疫的动物、动物产品流出疫区，禁止非疫区的动物进入疫区，并根据扑灭动物疫病的需要对出入封锁区的人员、运输工具及有关物品采取消毒和其他限制性措施。封锁是为了控制疫情进一步蔓延，但有极少数不法分子为了一己私利，导致疫情扩大。如还在前述J地区，疫情发生后，当地政府为了减少疫区养禽户的损失，根据鸡每只12元，鸭每只20元，鹅每只35元的标准，发放了大量补偿金。禽流感爆发导致禽类市场行情欠佳，而补偿金额度较高，且不区分禽龄与重量，导致有不法分子眼红。他们竟然从非疫区按每只3元的价格收购仔鸡，带入疫区，然后被“扑杀”，再按每只12元收取政府补偿金。这种不法行为令人愤慨！

二、有针对性的建立疫情巡视员制度，完善监控体系。

现有疫情监控体系过于依赖基层的报告，是一种被动监控。通过严格管理，可以大大增强养殖场、相关企业等报告疫情的及时性与主动性，但对于农民家庭散养，则效果显然不佳。必须转变观念，变被动为主动，设立疫情巡视员，经常到第一线巡视检测，及时发现、报告疫情。

动物疫情巡视员必须是兽医专业人员，应当具有相应的专业技术，市、县两级要有助理兽医师以上职称，具体资格条件和资格证书颁发办法可由国务院畜牧兽医行政管理部门参照动物检疫员规定。县级以上畜牧兽医行政管理部门应当加强动物疫情巡视员的培训、考核和管理。动物疫情巡视员取得相应的资格证书后，方可上岗实施巡视、检疫。动物疫情巡视员应当按照巡视、检疫规程实施巡视、检疫，并及时报告疫情，对检疫结果负责。巡视员要相对固定，不要随意更换，应经常进行疫情巡视、调查，取得第一手资料，整理相关记录，确保疫情数据的准确、及时。

1． 进行经常性的巡视、检疫，实行主动监控。

疫情监控工作的首要环节是建立完善的疫情监控网，可以农业部已投资建设的国家、省、地县级动物诊断中心和分布在全国的300多个动物疫情测报站为基础，结合我国已建立起的国家、省、地、县四级疾病预防控制网络（包括各级各类卫生防疫、防治机构6036个，人员约28.8万①），组建全国统一的动物疫情监控、测报网络，依托他们对各种养禽场、市场、生产企业、宰杀场所等进行严密监控。同时，县以下畜牧兽医行政管理部门的所有符合资质要求的专业技术人员，都必须担任兼职巡视员，再聘期一定比例的专职巡视员。巡视员作为疫情监控网络的重要补充，重点针对农民家庭散养动物进行检测，防患于未然；同时作为疫情监控网络的“神经末梢”，不定期抽查养殖场，查漏补缺。

我国现有的动物疫情监控体系是运转有效的。如，1994～1996年，四川省动物防疫监督总站主持对全省23个地、市、州进行禽流感疫情普查，采用流行病学调查、临床检查、实验室检验相结合的方法，对全省238个养禽场、180户养鸡农户进行了抽样检验，实验室检验禽血清近25000份，普查的禽类包括鸡、鸭、鹅、驼鸟等，普查的禽总数达136万多只。普查结果显示：该省大部分地区的养禽场无禽流感发生；产蛋鸡、鸭、鹅禽流感抗体均为阴性。普查中也首次发现肉仔鸡感染了禽流感病毒，分离并鉴定了三株病毒，其亚型为H4N6和H9N2。由于及时采取了果断措施，对病鸡和同群禽进行了扑杀处理，迅速控制了疫情。1997～2000年，四川省坚持每年对重点的种禽场进行禽流感疫情监测，向监测结果为阴性的养禽场核发由农业部统一印制的《无禽流感证书》。青岛在全市建立处理突发性重大动物疫情机制，加紧建立和完善疫情监测、检疫网络，全市设立的56处动物防疫监督机构，落实了编制和经费，配足防疫监督人员，使动物计划免疫、强制免疫、消毒和疫情监控等基础性工作落到实处。这个体系，辅以巡视员，将能使整个体系更为完善。

巡视员制度的建立，要求动物防疫监督机构的专业技术人员要主动出击，采取主动监测为主，被动监测为辅，结合目标监测、特定区域监测和平行监测等多种方法。在日常工作中，可实行分区域负责，分片管理。每位巡视员可以负责3～5个行政村，在平常，每周至少到每个村一次；发生疫情时每日必到。要对所负责区域里的所有农户散养动物登记备案；要采取突击防疫与常年防疫相结合的办法，按计划尽可能进行全面免疫，建立相应的免疫档案，实现百分之百的监测；对新购入、新生、宰杀、销售的及时入册；对患病动物及时诊治，为农民提供优质上门服务；对异常死亡动物的要追查去向，防止染疫动物被擅自处理，扩大疫情。

为确保监测系统的正常运行，还须提高巡视员对动物疫病的认识和临床诊断能力；强化基层对血清学监测和屠宰检疫的工作；建立紧急疫病的报告机制，并提高疫病跟踪能力；加强国家和省级兽医诊断实验室的基础设施建设，提高其诊断能力，并强化国家流行病学研究能力，以支持应急防备和疫病管理。

2． 由巡视员及时处置可能染疫动物。

《动物防疫法》第二十一条规定：发生一类动物疫病时，当地县级以上地方人民政府畜牧兽医行政管理部门应当立即派人到现场，划定疫点、疫区、受威胁区，采集病料，调查疫源，及时报请同级人民政府决定对疫区实行封锁，将疫情等情况逐级上报国务院畜牧兽医行政管理部门。县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取隔离、扑杀、销毁、消毒、紧急免疫接种等强制性控制、扑灭措施，迅速扑灭疫病，并通报毗邻地区。

当巡视员发现有农户散养的动物出现异常死亡、批量死亡、失踪等现象时，应给予高度关注，谨慎调查、诊断；当初步怀疑为传染性动物疫病时，应立即报告，并将死亡动物作无害化处理；迅速查清与可能染疫动物有密切接触的人和动物的相关情况和近期去向，登记备案。

如果可能是严重危害养殖业生产和人体健康的动物疫病，在条件许可时立即进行巡视员责任范围内的动物强制免疫。

3． 确定更合理的补偿金标准。

扑灭紧急疫情最有效的保障措施之一就是给畜主以及时的补偿，这一点已得到世界各国的广泛认同。澳大利亚、美国和欧盟都以立法的形式明确了突发动物疫情处理过程中的赔偿制度。英国2001年口蹄疫疫情的赔偿处理费用高达33亿英镑。

我国现行补偿金标准由各地区根据本地区实际情况制定。各地政府为了保障农民利益，减少农民疫情损失，制定了较高的补偿金标准，温暖了疫区农民的心。但由于标准单一，不够合理，也导致出现前述极少数不法分子的违法行为。致使国家补偿金没能全部落到实处，也可能导致疫情进一步扩大。

笔者认为，补偿金标准应该进一步细化。种类上不仅要有鸡鸭鹅，还应有鸽子等其他扑杀范围内的禽类；要区分禽只重量，按重量补偿；要区分良种禽只与普通禽只，给予不同补偿。这样才能最大限度利用好有限的补偿金。

4． 加强科普教育。

要重视媒体宣传和科普教育的作用。要通过多种方式，普及动物防疫知识教育，普及相关法律法规，使广大散养动物的农民家庭能及时发现动物疫情症状，及时履行报告义务，妥善处置染疫动物；使养殖户、基层兽医人员和公众不致在突发事件面前惊慌失措，听信误传谣言，能冷静应对，以科学态度克服困难，度过难关。

三、建立相应保障体制。

1．经费保障。

《动物防疫法》规定：预防和扑灭动物疫病所需的药品、生物制品和有关物资，应当有适量的储备，并纳入国民经济和社会发展计划；动物防疫监督机构依法进行检疫，按照国务院财政、物价行政管理部门的规定收取检疫费用，不得加收其他费用，也不得重复收费。此外，扑杀疫区内可能染疫动物的补偿金、动物疫病防治过程中所进行的监测、诊断、控制和扑灭、技术培训等措施以及基础设施建设、紧急防疫所需物质均需要国家财政有足够的储备和投入。为此，应急储备资金与财政支持对于动物疫情监控、处理是十分必要的。

因此，巡视员主要应由基层畜牧兽医行政管理部门及动物防疫监督机构的专业技术人员兼职担任，以减少财政额外负担，相关人员应把巡视工作作为本职工作的重要部分来认真对待，并将巡视工作情况列入考评依据中。对于专、兼职巡视员，地方财政应保证其工资、津贴及相关经费，以保持其积极性。对于日常巡视、检疫工作所必须的药品、仪器设备等，各级政府应有专项储备。此外，还应保持足够的应急储备以应付疫情爆发时紧急扑杀、控制之需。这些经费应由地方财政给予足够支持，不得已各种名目的税、费转嫁到农民身上，不得应设置巡视员而变相加大农民负担。

增设巡视员，势必会加大地方财政负担。但相对于爆发疫情后的巨额扑杀、控制费用，相对于疫情爆发对养殖行业带来的不可估量的损失，用一笔相对小的成本来加强对农民家庭散养动物的疫情监控，更早发现疫情，更早控制，能大大缩小疫情危害面，也避免了疫情大范围爆发带来的社会不稳定因素。

2．加强巡视员培训。

晋城市卫生防疫站调查表明，该市在《传染病防治法》实施后的1992年，由于各相关医院建立健全了传染病管理制度，把疫情报告工作列入了议事日程，医院传染病漏报率显著低于该法实施前的1987年；而由于基层医疗卫生单位不健全，基层医务人员诊治水平低，疫情观念淡薄，忽视疫情报告工作，导致居民传染病漏报率与该法实施前的1987年无显著性差异。可见，基层巡视员水平、意识的高低，将极大的影响巡视员制度的有效性，影响整个疫情监控体系的完善！

要对巡视员进行强化培训，提高他们的工作水平、责任感和认识能力，要对危机有敏锐的嗅觉，以利于及时报告。一些动物防疫监督机构仪器设备不完善，防疫人员诊断水平参差不齐，有些基层站的兽医至今仍靠肉眼、体温表、临床经验诊断疫病。应大力加强动物疫情监控体系的实验室建设，加强实验室高精尖仪器设备的使用技术培训，落实标准化的诊断试剂与诊断方法。

培训不仅可以培养巡视员人才，为动物疫情监控、报告提供更准确、更及时的第一手资料；同时能为农民、为养殖户提供优质服务，并通过疫病诊治实践造就高水平兽医人才。动物防疫监督机构还可通过巡视员，在农民中加强对动物疫病预防的宣传教育和技术指导、技术培训、咨询、诊疗服务，并组织实施动物疫病免疫计划。

综上所述，高致病性禽流感等重大动物疫病危害极大，应完善疫情监控体系，确保“早发现、早报告”。通过投入一定量的经费，建立一支动物疫情巡视员队伍，加以强化培训；由他们对广大农村众多农民家庭散养的动物进行日常主动监控，可以进一步完善我国现有疫情监控体系，更及时的发现、控制疫情，减少疫情带来的损失。同时，还可通过他们的经常性巡视，为养殖户上门提供优质的专业技术服务，提高农民收入。可见，建立动物疫情巡视员制度成本相对较低，作用显著，建议尽快实施。

参  考  文  献

1．     《中华人民共和国动物防疫法》；

2．     《动物疫情报告管理办法》；

3．     《动物防疫条件审核管理办法》；

4．     张东，陈代平，《四川省当前禽流感疫情分析及防制对策》，《四川畜牧兽医》，2000年第12期；

5．     冯忠武，《从SARS看如何建立重大动物疫病应急反应机制》，《中国禽业导刊》，2003年第12期；

6．     杨林，李英霞，杨丽丽，杜宗沛，《黑龙江省动物疫情报告的现状与对策》，《黑龙江畜牧兽医》，2002年第6期；

7．     帅啟顺，何永华，《实行四个结合，认真贯彻执行<传染病防治法>》，《中国卫生监督杂志》，1996年第3卷第1期；

8．     张小香，孙四保，鲍智荣，《<传染病防治法>实施前后漏报率比较分析》，《山西职工医学院学报》，1994年第4卷第4期；

9．     王健，《抗击“非典”，有法可依——解读<传染病防治法>及其实施办法等法律法规》，《LAW&LIFE》，2003年6月上半月；

10．  黄海，《建设透明政府》，《瞭望新闻周刊》，2003年6月2日第22期；

11．  黄显斌，唐明山，《动物疫源疾病敲响警钟》，《人民日报》，2004年02月19日第十五版；

12．  刘彬、高利锋，《怀疑禽流感疫情1小时内上报，报告疫情人人有责》，《燕赵都市报》，2004年2月4日；

13.    唐开文，《本市强制免疫家养禽类》，《北京日报》，2004年1月30日。

（作者简介：谢创丰，男，生于1979年11月25日，2002年7月毕业于中国人民大学环境学院商品学本科专业，获经济学学士学位；毕业后留校工作至今；2004年9月起将在中国人民大学环境学院攻读企业管理专业硕士学位。）